заместитель министра финансов России Алексей Саватюгин Кризис и работа регуляторов в его условиях, государство как игрок финансового рынка, стратегия приватизации госбанков, увеличение страхового покрытия по вкладам, «ростовщические» займы, создание мегарегулятора и другие вопросы в интервью «БО» заместителя министра финансов России Алексея Саватюгина

— Алексей Львович, каких действий, имеющих отношение к регулированию финансового сектора, можно ожидать от Минфина в ближайшее время?

— Есть стратегия развития банковского сектора до 2015 года, построения международного финансового центра, развития страхового дела. Она себя сейчас практически уже исчерпала, готовим новую, должны направить Правительству предложения по страхованию.

— Какие меры помощи банковскому сектору предусмотрены Минфином в случае наступления второй волны кризиса?

—А у нас будет вторая волна кризиса?

— Вы думаете, нет?

— У нас была первая волна кризиса?

— 2008 год никто же не отрицает.

— Я отрицаю.

— А что тогда это было?

— В 1998 году действительно был кризис. Дефолт. Россия отказалась платить по своим долгам, лопнули крупнейшие банки, мы потеряли российскую банковскую систему. 2008 год (это мое личное, частное мнение) обошел нас стороной. В 2008–2009 году был кризис в США, Великобритании, континентальной Европе. Там рушились крупнейшие финансовые институты, банки, страховые компании национализировались. А у нас? Кто у нас пострадал из крупных банков или компаний? Была угроза кризиса — да, но сработали же мы. Можно говорить: надо было это сделать дешевле или оперативнее, но я считаю, что банковского или финансового кризиса в России не было, мы его смогли предотвратить. У нас ни один крупный институт не ушел с рынка. Тоже мне, кризис, когда спасли всех.

— То есть у нас сейчас никакой угрозы нет?

заместитель министра финансов России Алексей Саватюгин — Угроза есть. Сейчас меньше, чем раньше. Но мы чему-то научились, у нас остались все те инструменты, которые были 3–4 года назад: поддержка через Фонд национального благосостояния, через средства ВЭБа, АСВ как санатора, как профессионального управляющего при банкротстве банков. АСВ вполне эффективно справилось, по-моему, с теми банками, которые попали под санацию. Система наполнения ликвидностью через механизмы ЦБ. Тогда был введен такой специфический или очень редко встречающийся инструмент, как беззалоговые кредиты, то есть под честное слово, без обеспечения. Было много рисков, опасений, но они себя оправдали, вот эти беззалоговые кредиты. Практически только два более-менее крупных банка их не вернули, а спаслись при этом десятки. Мы размещаем средства казначейства на счетах коммерческих банков, это тоже хорошая подпитка ликвидностью. У нас есть механизм, он такой спящий, но в случае кризиса он будет задействован, — это капитализация банков через выпуск гособлигаций, облигаций федерального займа (ОФЗ). Ввели его в 2008 году, но он не использовался. У нас есть все нормативные акты, документы, соответствующие средства, зарезервированные в бюджете. Если вдруг что-то ужасное случится, то мы этот механизм можем как такой последний козырь достать из рукава. Он не использовался, потому что предполагает вхождение в капитал банка государства. Банк выпускает привилегированные акции, государство ему их меняет на ОФЗ. Таким образом государство становится собственником банка, в совет директоров которого входит представитель государства. Когда мы этот механизм предложили в 2009 году, некоторые коммерческие банки говорили: «Ну, что вы это нам предлагаете? Вы нам так просто денег дайте, и все. А чтобы ваш представитель был в совете директоров, чтобы вы еще контролировали, на что мы их расходуем, нам не надо».

— Похоже на предложение ЦБ назначать в банки уполномоченных представителей, только у них права ограниченные, рекомендательные.

— Да. Закон еще не принят, там расширяются полномочия ЦБ по внедрению своих представителей. Этот уполномоченный не будет членом совета директоров, членом правления, это будет внешний уполномоченный. Он имеет право присутствовать на заседаниях правления, кредитного комитета, других комитетов, совета директоров, требовать информацию, документы, но он не может голосовать и, конечно, не может принимать решения, не может вмешиваться в деятельность банка. Он должен только информировать.

— Ваша структура более глобальная по контролю?

— Нет, она распространяется только на те банки, которые подошли к последней черте и не могут на рыночных условиях взять ликвидность в ЦБ, или разместить у себя бюджетные счета, или получить займы на внешних рынках. Они могут прийти в Минфин и попросить о помощи. Очень грубо и в кавычках, но это некая мягкая временная национализация части капитала. В такой ситуации государство уже несет ответственность за банк. Но мы надеемся, что этот механизм на практике не будет использован, что до этого не дойдет.

Любое вмешательство государства в рыночные процессы, и в том числе в рыночное ценообразование, чревато негативными последствиями

— Какова роль государства на финансовых рынках, и как Вы ее видите? Только регулятор? Или участник? Если участник — то в каких случаях?

— У нас государство де-факто выступает участником. Из пяти крупнейших банков четыре государственные или с долей государства (по всем показателям 50–60% российской банковской системы). А если мы приплюсуем еще государственные «внучки», то есть дочерние банки Внешэкономбанка, других госкорпораций? Государство у нас собственник биржевой инфраструктуры вместе с госбанками. Кроме того, крупнейший игрок, эмитент на рынке. Государство у нас инвестор: максимальное количество средств на внутреннем российском рынке вкладывается через госкомпании, госкорпорации, госбанки, Внешэкономбанк, различные государственные фонды. Проще сказать — доминирующий участник. Единственный финансовый сектор, кроме МФО, где государство почти не присутствует как участник, а только как регулятор, — это страховой рынок. Но там государство выступает одним из крупнейших заказчиков, то есть клиентов, а не игроков. Хотя есть страховые компании, тоже аффилированные с государственными структурами, с госбанками, с госкорпорациями. Так что у нас огромное участие государства. И даже если мы будем приватизировать дальше госбанки, в ближайшей перспективе не видно предпосылок для уменьшения его роли.

— Размещение акций Сбербанка — это начало приватизации?

— Пока контрольный пакет Сбербанка остается у государства, и в обозримом будущем ситуация не изменится. У государства было (условно) 57–58%, стало 50% с небольшим. Все равно государство доминирует, определяет решение в совете директоров, его председатель — он же председатель ЦБ. Шесть сотрудников ЦБ в совете директоров Сбера как было, так и осталось. И на следующих выборах, скорее всего, сильно ситуация не изменится.

— Какие далее планируются шаги по приватизации?

— Была крупная приватизационная сделка — 160 млрд рублей. Правда, в основном она была размещена за рубежом. В дальнейшем ВТБ должен быть приватизирован. Пока есть решение, что мы полностью выходим из капитала ВТБ. То есть с 75% до 0. Но еще посмотрим, насколько это решение будет реализовано на практике, потому что есть эксперты, есть мнения, которые говорят, что не стоит торопиться с полным выходом.

— Приостановить?

— Нет, наверное, можно поэтапно или снизить долю до контрольной, потом посмотреть. Россельхозбанк у нас 100% государственный. Но его, прежде чем выставить на продажу, надо хорошо, что называется «почистить» — проверить его кредитный портфель. У него огромная территориальная сеть. Надо, чтобы это был хороший банк. Так что мы не отказываемся. Но вот что мы сделали, пока я здесь — вышли из капитала страховых компаний, продали «Росгосстрах».

— Как Вы считаете, для России иностранные инвесторы в стратегических отраслях — благо, опасность?

— У нас есть довольно сложная процедура защиты стратегических отраслей. Это решается через специальную комиссию, через согласование с антимонопольной службой. Если это крупные сделки, они доходят до уровня правительственных решений. Механизм защиты стратегических отраслей очень хорошо отработан за последние годы, и я не вижу угрозы. Другое дело, какие отрасли мы считаем стратегическими? Страховой рынок у нас от участия иностранцев защищен законом. Сейчас доля иностранцев на страховом рынке не может превышать 25%. Скоро, я думаю, будет принят закон, который увеличивает эту долю до 50%.

— Пока предпосылок нет?

— Сейчас у нас на банковском и на страховом рынке доля иностранцев 20–25%.

— Как Вы считаете, когда надо сказать «стоп»?

— Я бы вообще не говорил «стоп». Во-первых, нерезидент нерезиденту рознь. Многие кипрские инвесторы нерезиденты лишь формально. То есть надо в каждом конкретном случае отдельно разбираться.

— Банк России планирует с 1 октября 2013 года ввести дополнительные нормативы достаточности базового и основного капитала для кредитных организаций в рамках требований Базеля III. Как Вы думаете, это отразится на банковском секторе?

— Для кого как. Некоторые банкиры говорят: «Давайте быстрее, мы уже готовы». Другие: «Нет, мы не готовы».

— Про готовых не слышала…

— Как правило, это крупные банки, которые активно работают на внешних рынках, привлекают внешние займы. Они давно уже отчитываются по международным стандартам, у них есть иностранные инвесторы, они часто там размещаются, они чувствуют свою конкурентоспособность. Многие банки, конечно, еще не готовы. Кто-то говорит, что нам вообще «Базель» не нужен, давайте жить по своим стандартам.

— А Ваше мнение?

— Мы вынуждены строить глобальную экономику, международный финансовый центр. У нас свободный перелив капитала, нет валютных ограничений, и мы позиционируем себя как страна со свободной экономикой. И поэтому должны соответствовать всем международным рекомендациям, иначе мы будем считаться какой-то неправильной страной. У нас впереди вступление в ОЭСР. Другое дело, что, конечно, надо всегда просчитывать, как отразятся те или иные нормативы, даже не на отечественной финансовой системе, а на потребителях. Мы, допустим, будем закручивать надзорные гайки для банков, банки, чтобы их выполнить, должны будут перекладывать свои расходы на клиентов, то есть повышать, например, ставки по кредитам, или занижать ставки по депозитам и т.п. В итоге будут страдать те клиенты, ради которых банки и нужны. Поэтому тут надо все взвешивать. Но, опять-таки, отдельно в каждом конкретном случае.

— Банк России и Минфин начали обсуждать с Правительством возможность повышения страхового покрытия по вкладам населения с 700 тыс. до 1 млн рублей. Позиция Минфина: нужно такое регулирование?

— Миллион — это более красивая цифра, чем 700 тыс., видимо. Сильно это не увеличит количество застрахованных вкладов. У нас и с 700 тыс. вкладов более 99% полностью застраховано по количеству счетов. Не по объему денег, а по количеству. Так 99,6%, но будет 99,7%. Есть свои плюсы в повышении этой ставки, есть свои минусы. Минусы в том, что чем больше мы защищаем права вкладчиков, тем меньше у вкладчиков желание думать вообще о последствиях своих решений. И тогда они несут деньги не в тот банк, который надежный, а в тот, который предлагает больше проценты. А, как правило, чем выше проценты по вкладам, тем, скорее всего, у банка больше проблем, которые он пытается решить за счет вкладчика, и тем больше вероятность того, что он уйдет с рынка… Поэтому тем банкам, которые пытаются ответственно подходить к своей политике и держат консервативные ставки, конечно, не нравятся высокие ставки их младших товарищей. Но повышение до миллиона сильно нагрузку на фонд страхования вкладов не увеличит. То есть, скорее всего, увеличивать отчисления банкам не придется, у нас достаточно хороший фонд сейчас, он выдержит всякие потрясения.

— Значит идея, в принципе, жизнеспособная?

— Да. Другое дело, что ее надо немножко трансформировать, варианты дифференцировать. В этот же фонд страхования вкладов все банки платят отчисления от приростов банковских вкладов, и за счет этого он формируется. Сейчас все вносят одинаково — 0,1% от прироста вкладов. Есть предложение: или надежные банки будут платить меньше, а банки не очень надежные больше будут отчислять. Или вариант — те банки, которые привлекают депозиты под низкие проценты, платят меньше, а те, которые под высокие, то есть ведут рискованную политику, будут больше отчислять, чтобы не было стимула сильно завышать проценты. Есть и третий вариант — ввести или вернуться к так называемой франшизе, когда, например, 700 тыс. тебе выплачивается полностью, а от 700 тыс. до миллиона тебе выплачивается в размере 70%. И тогда вкладчик сам несет ответственность за свои деньги. Иначе, если все полностью страховать — представляете, что будет? У вкладчика вообще нет никакого желания разбираться, в какой банк идти, потому что он знает, что он в лучшем случае ничего не потеряет. Естественно, он несет или в тот банк, который ближе, или в тот, где больше ставки. А у банкира тоже нет никакого желания вести ответственную политику, потому что вклады застрахованы, и вкладчики будут выстраиваться в очередь за деньгами не к нему, а в АСВ.

— Дмитрий Медведев предложил дать ЦБ полномочия ограничивать ставки не только по депозитам, но и по кредитам. Глава ЦБ одобрил эту инициативу, а банки?

— Я не могу оспаривать решение председателя Правительства, но в целом я бы к этому отнесся очень осторожно, потому что все-таки любое вмешательство государства в рыночные процессы, и в том числе в рыночное ценообразование, чревато негативными последствиями. Что значит — ограничивать? Ростовщические проценты ограничивали законами еще в Древней Греции. Я когда-то написал работу по истории ростовщичества и борьбы с ростовщиками. Но даже католическая церковь и Папа Римский были вынуждены еще в начале XIX века, в 1820-х годах признать законность и возможность взимания ростовщических процентов. Я понимаю желание некоторых банков ограничивать проценты. Во-первых, банки испытывают серьезную угрозу со стороны быстро растущего рынка кредитных кооперативов и МФО, у которых, как правило, деньги можно получить быстрее, без какого-то особого скоринга, документов, и так далее, но под более высокие проценты. И все больше людей идут в микрофинансовые организации, и это очень быстрорастущий рынок, один из самых развивающихся сегментов. Банкиры начинают беспокоиться, они хотят избавиться от этих мелких конкурентов, которые могут занять значимый сегмент рынка. Я бы тут не беспокоился на их месте, поскольку, как правило, в МФО обращаются те граждане, которые или получили отказ от банка, потому они не прошли анализ платежеспособности, или просто заинтересованы в том, чтобы получить короткие деньги, но быстро. Ведь МФО обычно не выдают длинные кредиты — на три года и даже на год. А так, деньги до зарплаты перехватить. Плюс, есть банки, которые делают упор на развитие потребкредитов. Есть банки, которые занимаются более традиционными, консервативными видами бизнеса. Естественно, у тех, кто занимается потребкредитованием, проценты выше. И банки, которые на этом специализируются, мы их все хорошо знаем. Банки более универсальные тоже этим недовольны. Они говорят: «А что это они завышают? Давайте мы их тоже ограничим». Поскольку они тоже чувствуют давление молодых агрессивных конкурентов. Как правило, большинство этих предложений, вообще-то направлены не столько на защиту потребителей, сколько на конкурентную борьбу разных банков и банковских групп друг с другом. Когда какой-нибудь крупный банкир чувствует угрозу со стороны соседа, он выходит с законодательной инициативой, чтобы этого соседа активность снизить. У нас сейчас на банковском рынке достаточно конкурентная среда, и заемщик может выбирать, в каком банке он получит кредит. Сейчас нет доминирования одного банка или нескольких, поэтому желание вводить государственное регулирование цен, в том числе и цен на деньги, цены на кредиты, мне кажется, требует серьезного обоснования. К тому же, ЦБ может выбрать для регулирования более тонкие инструменты. Банк России уже выступил с инициативой, и я бы ее поддержал, повысить нормативы резервирования, например, по таким рискованным кредитам, как необеспеченные кредиты, потребительские кредиты. То есть не устанавливать какой-то верхний предел процента, выше которого нельзя давать, а просто, чем более рисковые кредиты ты готов давать, тем больше резервируй себе капитал. Нормально.

— Как Вы думаете, будет ли работать система «мотивированного суждения»?

— Я надеюсь, будет. ЦБ говорит, что они готовы. Более того, они нас просили об этом. Во всем мире, в развитых банковских странах есть мотивированное суждение. Но многие боятся.

— Боятся почему?

— Той же ошибки. Или что чиновники будут злоупотреблять, или что это повод для коррупции. Так чиновнику думать не надо, вот он взял и делает, что написано в инструкции. А так может выбирать.

— По обжалованиям, знаете, сколько практики будет…

— Да. Поэтому пока мы отработаем механизм только на аффилированных лицах. Есть такой норматив достаточности на одного заемщика — Н6. Большинство тех банков, которые пострадали в условный кризис 2008–2009 года…

заместитель министра финансов России Алексей Саватюгин — Которого не было?

— У нас были затруднения на финансовом рынке, некоторые волнения. Они занимались тем, что кредитовали сами себя или своих связанных лиц. Это какие-то группы, то есть один собственник владеет и банком, и промышленным предприятием, и этот банк полностью кредитует предприятие. Предприятие обанкротилось, не может банку вернуть кредит, и банк тоже банкротится. Но вот эту связанность, то, что они, на самом деле, в одной группе, иногда сложно доказать. Они формально не связаны, там какие-то длинные цепочки, оффшоры, всякие прокладки и прочее. Мотивированное суждение позволит с этим бороться.

— Как быть с переходом торговых предприятий на безналичную оплату? Свыше определенной суммы — только по банковской карте. Насколько в России с учетом слаборазвитой сети приема платежей по картам и, собственно, культуры безналичных платежей в рознице это возможно реализовать?

— Это пока что еще обсуждение. Предложение было свыше 600 тыс. рублей в расчетах между гражданами и юридическими лицами. То есть мы с вами можем любые сделки проворачивать, а вот ограничение именно с юрлицами. По сути, очень мало подпадает под эту категорию. 600 тыс. рублей — это очень крупная покупка. То есть покупается или автомобиль, или квартира, или дом, или что-то такое. Это не в магазин за молоком и даже не за шубой. Есть на это предложение и возражения, в том числе некоторые эксперты указывают, что это может нарушать вообще конституционные права граждан, что у нас наличные рубли — законное платежное средство, и мы не можем принуждать граждан открывать банковские счета, то есть навязывать какую-то услугу. Поэтому сейчас идет дискуссия. Причем, и внутри банковского сообщества тоже нет единого мнения. Есть банкиры, которые активно продвигают, потому что они себе получают клиентов. А есть те, кто придерживается более взвешенного подхода.

— Вы думаете, это решение примут?

— Решение будет, скорее, приниматься на основе политических аргументов, а не экономических. Вот что точно будет принято — это обязанность торговых точек принимать карты, чтобы гражданин мог выбрать — платить наличными или по карте. У нас часто даже в Москве в крупных магазинах карточки не принимают. Для XXI века это как-то все-таки странно. Мы не можем обязать все мелкие и сельские магазины, потому что это дополнительные затраты на линии связи, Интернет. Но крупные торговые точки и сетевые магазины — можем.

— Крупные насколько?

— У которых выручка от реализации более 60 млн рублей в год без учета НДС. То есть газетные киоски не вытянут. Хотя в приличных странах можно и в такси карточкой расплатиться. В Нью-Йорке все таксисты ездят с терминалами.

— Мегарегулятором сейчас будет заниматься Минфин. Ваше видение в этой ситуации, каким он будет?

— Решение пока не принято окончательное.

— Одно время писали, что у Банка России и ФСФР может появиться контролирующий орган — Совет по финансовой стабильности (на основе Национального банковского совета и Совета по развитию финансового рынка при президенте), идея имеет место быть?

— Сначала, наверное, надо определиться с концепцией мегарегулятора, будет ли ФСФР. Но Совет по финансовой стабильности в любом случае, наверное, целесообразно создать именно как такой орган ЦБ и Правительства, допустим. Может быть, с привлечением законодательной власти, чтобы следил за макрорисками в российской экономике в целом. Будет там правительство представлять ФСФР, или Минфин, или еще какое ведомство — это уже вопрос второстепенный.

— Получается, что планируется мегарегулятор, и над ним еще Совет по финансовой стабильности?

— Во многих странах такая модель действует. Нет, этот же Совет по финансовой стабильности не будет вмешиваться в действия мегарегулятора — кому выдать лицензию, кого оштрафовать. Он будет отслеживать вообще, в целом, угрозы, риски в финансовой системе России на таком глобальном уровне, для того чтобы оперативно можно было принять решение совместно с Правительством и Банком России. Мегарегулятор будет независим, но должна быть какая-то площадка для дискуссий, для того, чтобы просто смотреть. Вот вы говорите: какие меры у нас будут во второй волне кризиса? Но это должен кто-то взять, собраться и сказать: «Знаете, ребята, у нас началась вторая волна кризиса, пора вводить антикризисные меры».

— Все склоняются больше к ЦБ…

— Да, уже никто не предлагает делать мегарегулятор на базе ФСФР, в том числе и сама ФСФР.

— То есть они будут просто входить уже как ведомство в ЦБ?

— Посмотрим. Еще не принято решение, даже внутри Правительства есть разные мнения.

— Какие?

— Например, не делать.

— Вообще не делать мегарегулятор?

— Да, с той аргументацией, что будет существенное усиление одного органа и обострение конфликта интересов.

— Какое Ваше личное мнение по поводу мегарегулятора?

— Есть плюсы и минусы и в той, и в другой модели, и они во многом будут зависеть от личности, кто будет возглавлять этот регулятор, и кому можно доверять, а кому не стоит.

— Если бы решение зависело от Вас, то к чему склонились бы?

— Безотносительно личностей, кто где работает, и кто что регулирует, мое личное мнение было — что правильной была бы модель, когда разделены функции надзора за финансовым рынком и надзора за так называемыми рыночными практиками. Потому что сейчас ФСФР не только надзирает за участниками рынка, но занимается корпоративными отношениями, раскрытием информации, борьбой с инсайдом и манипулированием ценами, регистрацией проспектов эмиссий, защитой прав потребителей финансовых услуг. Это немножко не то же, что только надзор за страховщиками или брокерами. Эти функции, наверное, логичнее было бы разделить, то есть сделать какой-нибудь меганадзор. Да, это логично, чтобы один надзорный орган надзирал и за банками, и за страховыми компаниями, НПФ, управляющими компаниями, потому что сейчас рынки переплетены, и все действуют в рамках крупных финансовых групп, и у каждого крупного банка есть своя управляющая компания, свой НПФ, свой страховщик, и так далее. А защита потребителей, раскрытие информации и прочее — это немножко другая сфера полномочий и сфера действий. И тогда не будет такого явного доминирования одного гигантского регулятора.

— В одних руках не должно быть сконцентрировано все?

— Конечно. Но это мое мнение. Я не уверен, что именно оно будет принято как основное. Потому что в противном случае получится, что один и тот же орган придумывает правила игры, устанавливает их, следит за их выполнением, сам играет на этом рынке и сам защищает потребителей своих собственных услуг. Слишком много будет соблазнов.

— Если принимают закон о мегарегуляторе, то нужно будет менять всю нормативную базу, а это около 50 законов.

— Конечно. Потому что в каждом отраслевом законе — о страховании, о рынке ценных бумаг, о биржах, о клиринге, о кредитных кооперативах, о ломбардах, об МФО, о негосударственных пенсионных фондах, и т.д., везде есть глава про регулирование, про взаимодействие госрегулятора и участника рынка. Везде написано — или непосредственно ФСФР, или Минфин, или «уполномоченный орган исполнительной власти». Если все это переходит в ЦБ, то в десятках законов надо переписывать главу про госрегулирование.

— Минфин этим будет заниматься?

— А кто еще может этим заниматься?

— Когда решение по мегарегулятору примут, то надо будет готовить нормативную базу, а это достаточно длительный период времени.

— Безусловно, но там же не только законодательная база, это же и организационные мероприятия, технические. Это не менее сложная задача.

— Да, в том и дело, что все это обсуждают, а, по сути, еще неизвестно, сколько времени пройдет. Может, год.

— Не Минфин был инициатором дискуссии о мегарегуляторе. А там — как будем работать… Можно и быстрее, если сильно постараться.

Текст: Яна Шишкина

Источник:
Журнал «Банковское обозрение»