Система разработки нового законодательства, сложившаяся в России, неэффективна, так как отсутствует единый взгляд на развитие финансового рынка и его правовую базу. О своем видении проблем финансового законописания в интервью НБЖ рассказал вице-президент Ассоциации «Россия» Олег ИВАНОВ.

НЕ ВСЕГДА ПРОБЛЕМА В «ПЛОХОМ» ЗАКОНЕ

- Олег Михайлович, как вы в целом оцениваете российское банковское законодательство?

- В основу нашего банковского законодательства 20 лет назад были введены положения германских законодателей. В тот период Банк России очень активно сотрудничал с немецкими консультантами, смотрел, как регулируются банки в Германии, и эту систему достаточно аккуратно и точно повторил.

Некоторые под банковским законодательством часто подразумевают нормы, касающиеся банковского регулирования и надзора: лицензирования, пруденциальных требований и т.п. В этой сфере в настоящий момент практически невозможно что-то придумать самостоятельно. Стандарты приходят из Basel, и задача Центрального банка состоит в том, чтобы с некоторой долей творчества переложить их на российскую почву. Правда, есть концептуальный вопрос: надо ли копировать те подходы, которые Базельский комитет предлагает для очень развитых стран, и являются ли российские кредитные организации достаточно зрелыми, чтобы внедрять те же стандарты, что и американские или германские банки, или необходимо делать какие-то скидки?

- А может быть, наоборот, нужно подтягивать банки, предъявляя к ним продвинутые требования?

- Basel III, да и Basel II, в части своих продвинутых подходов к оценке рисков и капитала адресованы крупнейшим банкам. На Западе они имеют многолетнюю, если не многовековую, историю, накопили огромные статистические ряды данных. Такие банки могут построить математические модели, показывающие, как тот или иной кредитный продукт ведет себя на разных этапах экономического цикла.

Наша банковская система существует чуть более двух десятилетий. Каждые несколько лет случался очередной кризис. Массовый рынок розничного кредитования возник всего десять лет назад, в начале относительно продолжительного периода роста. Затем серьезный кризис 2008-2009 годов. При такой «рваной» истории никаких достоверных статистических рядов, необходимых для построения сложных моделей, у российских банков не существует.

Более того, когда Центральный банк приходит в кредитную организацию типа Межпромбанка, то видит там банальное воровство. Потери возникают не из-за неправильной оценки рисков. Все российские случаи банковского банкротства связаны с выводом активов либо с грубейшими просчетами собственников. Вопрос: кому в данном случае нужна математическая модель уровня Basel II? A Basel III означает движение к еще более туманным вершинам, поэтому ускоренное внедрение этих стандартов - ответ не на существующие, а на будущие вызовы. Хороший задел. А в текущий момент регулятору нужны простые способы борьбы с воровством в банковском секторе со стороны управленцев и владельцев, а также эффективный контроль операций со связанными лицами.

- Нужно ввести уголовное преследование топ-менеджеров и владельцев банков за вывод активов?

- Заметьте, я этого не говорил. В нашем примере речь идет о правоприменении. Не всегда проблема в «плохом» законе. Те органы, которые должны применять этот закон, просто не могут процедурно или в силу своей организационной слабости применить хороший закон. В российской практике довольно часто вместо того, чтобы работать над правоприменением, над качеством надзора, предлагается придумать новые жесткие меры к потенциальным нарушителям, хотя лучше было бы подумать о том, какие меры ответственности следует применять к неэффективным чиновникам.

Например, принят закон о запрете инсайда и манипулирования на финансовом рынке. Но участники рынка видели уже немало случаев его нарушения, при этом никаких действий со стороны уполномоченного органа не наблюдалось. Не могут? Зачем тогда принимали?!

- Как вы оцениваете тот факт, что Банк России не имеет права законодательной инициативы?

- Это расхолаживает. Получается, что законы для банков пишут Минфин и Минэкономразвития, а помогает им (в части финансовых инструментов) ФСФР. Центральный банк словно на подхвате, хотя именно он находится на переднем крае финансового рынка, лучше других государственных органов понимает потребности кредитных организаций, учитывает то, что банкам необходимы и синдицированный кредит, и проектное финансирование, и секьюритизация.

Сегодня за работу в этом направлении отвечают министерства. Минэкономразвития всегда имело ограниченную компетенцию: автономно реформировало банкротное законодательство и развивало инфраструктуру (бюро кредитных историй, коллекторы). Для Минфина развитие финансового рынка никогда не было первоочередной задачей. Традиционно он видит себя бюджетно-фискальным органом, отвечающим за наполнение и распределение бюджета, сбор налогов, поэтому результаты работы Минфина по расширению банковского инструментария весьма скромны. Разработка важнейших законов может тянуться 5-10 лет, и это тоже показатель деятельности министерств. По моему мнению, ЦБ (или будущий мегарегулятор) следует сделать ответственным за своевременную подготовку законодательных проектов, законодательных актов, направленных на развитие финансового инструментария банковской системы.

- Представители ЦБ говорят, что его задача поддерживать стабильность в отрасли, а не обеспечивать ее развитие.

- В Законе «О Центральном банке» одной из целей его деятельности называется развитие и укрепление банковской системы, но на практике обеспечению устойчивости и стабильности уделяется несравненно больше внимания. Задача момента состоит в том, чтобы перебросить мост из рынка капиталов в банковский сектор. Ровно то же необходимо сделать в правовом поле: согласовать регулирование рынка ценных бумаг и кредитных организаций, чтобы упростить банкам выход на рынок капиталов и структурирование сложных сделок. Это позволит сформировать и запустить в России новые рынки - секьюритиза-ции, инфраструктурного и проектного финансирования, деривативов и структурированных сделок. Таким образом банки получат возможность предоставлять экономике долгосрочный финансовый ресурс при умеренных рисках.

Яркий тому пример - жилищная ипотека. С одной стороны, это кредитная розница, но, с другой - поскольку кредит выдается на длительный срок, банкам приходится его рефинансировать на рынке капитала. В результате возникает комплексное взаимовлияние решений, принимаемых в сфере розничного кредитования и рынка капиталов.

НА ЗАПАДЕ РАЗВИТИЕ ФИНАНСОВЫХ ИНСТРУМЕНТОВ ПРОИСХОДИТ ПРЕЖДЕ КАКИХ-ТО ЗАКОНОДАТЕЛЬНЫХ ИЗМЕНЕНИЙ

- Какова роль центробанков других государств в подготовке нового законодательства?

- В некоторых странах у национальных банков есть право законодательной инициативы, в каких-то нет, во втором случае повышена роль Министерства финансов. Например, в США прямая функция Минфина - развитие экономики и финансового рынка, а не только бюджетная и фискальная политика. В этой ситуации Минфин действует в тесной связке с органами банковского регулирования.

- Чем отличается процесс подготовки законов в других странах?

- При подготовке нормативных документов сначала составляется очень подробное описание тех реальных проблем, которые нужно решить средствами права, обозначаются все вопросы, включая масштабные и небольшие, все способы действия. Как правило, этот многостраничный консультационный документ представляет собой проект развернутой концепции законодательного акта. Инициирующий орган в рамках рабочей группы готовит концепцию и размещает ее для комментариев и обсуждения, рассылает всем заинтересованным лицам. На развитых и гораздо более динамичных рынках не боятся потратить годы на обсуждение концептуальных документов. Первую Директиву о потребительском кредитовании, например, европейцы начали обсуждать в 1981 году, а приняли в 1986 году.

- Кто являлся координатором процесса?

- В случае с вышеупомянутой Директивой - Европейская комиссия. Она привлекла ведущих экспертов, а затем разослала концепцию по банковским ассоциациям, национальным ведомствам, объединениям потребителей. Все участники обсуждения подготовили свои комментарии. При таком подходе гарантированно выявляются проблемы, цели и решения. Зайдите на сайт Европейской комиссии и увидите весь документооборот: доступны все отзывы, видны развернутые позиции заинтересованных сторон, можно проследить все логические цепочки.

- Какова роль государства в изменении законодательства? Оно выступает инициатором?

- Напротив. Если говорить о рынке капитала, то на Западе развитие финансовых инструментов происходит прежде каких-то законодательных изменений. В странах англо-саксонского права отсутствует гражданский кодекс, право создают суды. Финансовые инновации возникали путем рыночного конструирования. Участники рынка, реагируя на потребности клиентов, придумывали новые структуры и виды договоров. В сложной сделке может участвовать несколько лиц, которые заключают между собой десятки договоров. Новый финансовый инструмент в течение нескольких лет совершенствуется, прежде чем стать обычаем оборота. Спорные случаи проходят проверку в судах, накапливается судебная практика. Постепенно выкристаллизовывается некоторый рыночный стандарт, который не всегда требует специального законодательного закрепления.

Вместе с тем идет обмен идеями не только среди участников рынка, но и с привлечением органов регулирования, судейского сообщества, университетов. К тому же на западных рынках наблюдается постоянный переток кадров из органов регулирования в банки и обратно.

ЭТО ПУТЬ В НИКУДА, А ВЕРНЕЕ, К НЕКАЧЕСТВЕННОМУ ЗАКОНУ

- Как дело обстоит у нас?

- В странах кодифицированного права все наоборот. Новый финансовый инструмент, как правило, не может появиться, пока не будет комплексно изменено законодательство. Как минимум без поправок в Налоговый кодекс налоговики просто не сообразят, как посчитать налоги. Следовательно, для восприятия финансовых инноваций наши органы регулирования вынуждены каким-то чудесным образом стать даже больше рыночниками, чем сами банки. Чиновники должны придумать, прокрутить в голове и выдать в виде закона рыночные правила - делай вот так. Хорошо, когда предложенный вариант окажется жизнеспособным.

Сделки, пришедшие из западной практики, например секьюритизацию, законодатель должен придумать от начала и до конца, понимая, как она должна выглядеть в России с учетом специфики отечественного законодательства. После этого автору закона следует отсечь все лишнее, что будет определено в конкретных договорах, и изложить основные требования. Затем начинаются ведомственные согласования, противоречия и зачастую элементарное непонимание, ведь представители государственных органов не обязаны разбираться в деталях коммерческой деятельности и тем более знать все ее нюансы. Часто работа завершается эклектичным копированием международного опыта.

Таков сегодня типичный путь нового законопроекта о новом финансовом инструменте, поэтому законы пишутся годами. Итогом работы, как правило, становится несовершенный документ, а участники рынка уходят из России в другие юрисдикции.

- Существует ли процедура подготовки концепции, подобная западной, о которой вы рассказали?

- У нас эта процедура выхолащивается. Документ, который правительство называет концепцией законодательного акта, как правило, занимает 5-7 страниц и служит основанием для выделения ответственному ведомству средств на подготовку законопроекта. Иными словами, концепцией утверждается лишь название проекта и частично сфера его регулирования. Взять, например, закон о финансовом омбудсмене. Весной 2012 года президент дал поручение подготовить его в течение четырех месяцев. О том, кто такой финансовый омбудсмен и чем он занимается, исполнители, которым это поручили, должны были узнавать «на ходу», буквально из газет. Говорить о качестве при этом не приходится.

При использовании западного подхода как минимум год ушел бы на изучение международного опыта и определение круга проблем, чтобы выяснить возможные пути их решения. Подробный анализ был бы изложен в детальной концепции, которая прошла бы несколько кругов обсуждения среди заинтересованных лиц. Именно эта стадия должна стать основной в процессе финансового законотворчества. Затем юристы провели бы исследование, какими правовыми средствами с учетом ограничения российского Гражданского кодекса, они располагают. Все-таки их арсенал существенно отличается от инструментария общего права. Немудрено, что подготовительный этап удлиняется.

Вернемся к практике, ныне принятой в России. Восьмой год идет работа над многострадальным законом о потребительском кредите. В рабочую группу были приглашены все заинтересованные ведомства, чтобы обсудить очередную редакцию закона, но такая форма работы малоэффективна. В процессе работы текст многократно переписывается, основная линия часто утрачивается. Возвращаясь к конкретной статье через три года, не всегда ясно, какую проблему пытались решить авторы. Очередной состав рабочей группы начинает гадать, почему норма сформулирована именно таким образом? Точки зрения на цели у участников дискуссии разнятся. В результате процесс превращается в бег по замкнутому кругу и, что хуже всего, без промежуточного финиша и зафиксированных результатов. В любой момент любое положение проекта может «поплыть» по непонятной причине. Это путь в никуда, а вернее, к некачественному закону, который готовится непомерно долго. Организацию процесса следует кардинально менять.

- Почему так нелегко переложить западные схемы в российское законодательство?

- Приходится внедрять подходы, которые пришли в Россию из англо-саксонской системы права. Как это сделать, не всегда понятно и профессионалам, а когда за дело берутся чиновники, которые не являются знатоками конкретных рыночных правил и правовых систем, получается еще хуже. К тому же многие финансовые инновации натыкаются на консервативное отношение со стороны отечественных правоведов. Они всякий раз стремятся найти в действующем праве и Гражданском кодексе ограничения и запреты. В результате приходится писать обширные законы и править ГК.

Неплохо бы нам поучиться у немецких юристов, которые при внедрении инновационных инструментов стремятся расширительно толковать нормы родного Гражданского кодекса (вступившего в силу, кстати, аж в 1900 году). Они умело и бережно приспосабливают старое законодательство к новым потребностям рынка, а не плодят новые необозримые и противоречивые документы.

- Почему в нашей стране не удается создать законодательные основы для развития рынка капитала? Ведь экономике нужны долгосрочные крупные кредиты на развитие инфраструктуры, финансирование масштабных проектов.

- Да, и при этом поразительным образом никаких конкретных шагов по внедрению современных механизмов финансирования, которые давно известны и созданы специально для этих целей финансистами на развитых рынках, в стране не предпринимается. Продолжаются танцы вокруг биржи, Центрального депозитария, клиринга, как будто речь идет о панацее и полном вытеснении кредита облигацией.

В кредитной сфере сохранилось множество сложных, до конца не решенных гражданско-правовых вопросов. От их решения орган банковского регулирования многие годы последовательно устраняется, объясняя это отсутствием права законодательной инициативы и запретом на вмешательство в хозяйственную практику банков. Единого органа, который ощущал бы всю глубину этой проблематики, пропасть между запросами современного кредитного рынка и состоянием российского законодательства, нет. Здесь остро стоят вопросы регулирования очередности, структурирования сделок, множественности кредиторов, принятия совместных решений, управления обеспечением и залогами. В российском праве для большей части этих правовых концепций прямые аналогии вообще отсутствуют. Наконец, вопиющая неопределенность с взиманием банковских комиссий и вознаграждений возникла в секторе потребительского кредита и уже распространилась на корпоративный кредит. Показательно, что ни одно из ведомств не торопится взять на себя ответственность за решение этой острейшей проблемы.

Для того чтобы полноценно включиться в глобальный финансовый рынок, нужно очень творчески относиться к действующему праву. Понятия гражданского и банковского права должны быть гибкими и более растяжимыми, чтобы их можно было приспособить к заимствованиям из англо-саксонских юрисдикции. Иначе придется изобретать собственный велосипед на тему международных инноваций, который, скорее всего, не поедет.

Так, толщина Закона «Об инвестиционных фондах» никак не способствовала успеху ПИФов. Спустя 15 лет в коллективные инвестиции (открытые ПИФы) привлечено менее ста миллиардов рублей (сравните с 12 трлн рублей в банковских вкладах). Другой пример - объемный закон об ипотечных ценных бумагах, по которому рефинансировано не более 6% российской ипотеки (в десять раз меньше, чем на развитых рынках). «Тонкие» проблемы не решаются «толстыми» законами!

Неужели мы оказались заложниками кодифицированной правовой системы? Нет. Дело в скверной процедуре подготовки законопроектов.

НЕПРОДУМАННЫЕ РЕШЕНИЯ СТРАДАЮТ ПОПУЛИЗМОМ

- Депутаты - не только законодатели, но и народные избранники. Как это сказывается на подготовке законов?

- Всегда присутствует элемент «а не обидим ли мы граждан?». Но, вместо того чтобы прослеживать сложное опосредованное влияние законодательных решений на рыночную практику, принимаются лобовые и зачастую неблагоприятные для банков и для граждан предложения. Например, прямо перед выборами Дума подарила заемщикам-потребителям безусловное право досрочно погашать любые кредиты, в том числе ипотечные. В международной практике у заемщиков нет права на досрочное погашение ипотеки как минимум в течение первых нескольких лет. Тем самым западный банк имеет возможность прогнозировать будущие финансовые потоки. Их российские «коллеги» лишены этого и вынуждены закладывать риски в процентную ставку. Другими словами, громко даруя гражданам право на досрочное погашение кредита, никто не удосужился проанализировать, к чему такое решение приведет, не повлечет ли оно за собой рост процентной ставки. Хотя руководство страны регулярно повторяет тезис о необходимости ее снижения.

Не припомню ни одного случая, когда принятое законодательное решение (касающееся финансовых инструментов) по прошествии определенного срока было подвергнуто публичному анализу с оценкой результативности. Отечественные законотворцы не учатся ни на своих, ни на чужих ошибках.

Другой пример, опять же из кредитной сферы, связан с активностью судебных органов. Нигде за рубежом не существует общего запрета на взимание комиссий при кредитовании, например, комиссии за выдачу кредита (в размере 0,5-3% от его суммы). Это абсолютно законная, экономически обоснованная часть цены кредитного продукта, она покрывает те разовые расходы, которые банк несет при выдаче кредита и формировании резервов. С отменой комиссии эти затраты наши банки вынуждены закладывать в процентную ставку.

Парадокс в том, что кредит, по которому банк взимает двухпроцентную комиссию за выдачу и при этом на полпункта снижает годовую процентную ставку, экономически выгоден и банку, и заемщику. Для заемщика полная стоимость кредита с комиссией будет ниже, чем стоимость кредита без комиссии. Однако банкам запретили взимать комиссию. Такого рода непродуманные решения страдают популизмом.

Не менее показательна история с коллекторами. Правительство в течение пяти лет не может согласовать окончательную редакцию закона. Гражданам представили коллекторов как абсолютное зло. При этом никто не удосужился им объяснить, что существование специализированных компаний, взыскивающих просроченную задолженность, в целом позволяет уменьшить издержки банков, повысить дисциплину заемщиков и тем самым понизить стоимость кредита для добросовестных плательщиков. Кто должен провести соответствующие расчеты и на каком этапе за-конописания их следует представить разработчику?

- Иными словами, создавая норму, нужно думать об экономическом эффекте принятых решений?

- Безусловно. Наши банки не смогут согласовать срочность пассивов и активов, если потребитель услуг сможет делать все, что захочет, забрать вклад или погасить кредит в любое время. При доминировании популистских подходов все попытки обеспечить устойчивость банковской системы обречены на провал.

- Представители Роспотребнадзора высказывают мнение, что отдельный закон о потребительском кредитовании не нужен, так как все необходимые нормы уже установлены в других законах. Вы согласны с этим?

- Я могу понять эту аргументацию, но она лишний раз доказывает, что сложившееся правоприменение является слабым и непоследовательным. В течение десяти лет банки при неизменном законодательстве правомерно предоставляли гражданам кредиты, а потом в судах вдруг выяснилось, что закон все-таки нарушался. Толкование его норм внезапно изменилось! Плох закон, с которым происходят такие фокусы, но к суду также есть вопросы.

Возможно, в этом случае проблемы правоприменения все-таки связаны с тем, что у нас отсутствуют детальные правила в сфере потребительского кредита. Например, Европейская директива - весьма подробный документ, как и американский, британский, германский законы. В США предусмотрено много особенностей в зависимости от вида и суммы кредита, обеспечения. У нас регулированию кредитования граждан посвящено всего несколько пунктов - в главе 42 Гражданского кодекса, в статье 10 Закона «О защите прав потребителей» и в статьях 29 и 30 Закона «О банках и банковской деятельности». Представляется, что российский рынок давно дозрел до специального акта, особенно в ситуации хромающего правосудия.

Европейская директива о потребительском кредитовании действует в 27 странах Евросоюза, включая бывшие страны соцлагеря, то есть она работает для 350 миллионов потенциальных заемщиков. Это создает предпосылки для прямого использования ее положений при создании национального закона. Возникает естественный вопрос: в чем особенности российского рынка? Почему положения Директивы неприменимы в России? Имеет смысл взять этот документ за основу, обсудить его с участниками рынка и немного подправить, а не изобретать закон с нуля. Вместо поиска собственного пути достаточно задаться вопросом: почему то или иное положение Директивы не согласуется с российскими особенностями? И по необходимости внести в Директиву поправки.

ПРАВОВОЙ РИСК ПРОИСТЕКАЕТ ИЗ ПРАВОВОЙ НЕОПРЕДЕЛЕННОСТИ

- Как банки реагировали на дискуссии вокруг Гражданского кодекса, которые велись в 2012 году?

- Нервно. Еще один эффект особенного характера российского зако-нописания - непредсказуемость и бессистемность изменений законодательства, невозможность что-либо спрогнозировать. Напомню предысторию. На протяжении четырех лет президент и правительство готовили системную реформу гражданского права. В апреле 2012 года проект изменений в ГК был внесен в Госдуму и принят в первом чтении. Планировалось, что он вступит в силу 1 марта 2013 года. В документе предлагались кардинальные изменения основы основ банковского дела -обеспечительных сделок (залог, поручительство, банковские гарантии) - и очень существенные исправления в регулировании всех банковских договоров. Если бы новый ГК вступил в силу в намеченный срок, банкам пришлось бы переписать все свои договоры.

Кредитные организации в течение года ломали голову над тем, как выстроить эту работу, расширить штат юристов, наладить взаимодействие, чтобы справиться с ожидаемым объемом работы. По самым грубым оценкам, речь шла об операциях (активы и пассивы) на сумму 100 трлн рублей, оформленных 300 миллионами банковских договоров.

Предлагаемые изменения во вторую часть ГК вызвали массу вопросов и большое количество поправок со стороны всех заинтересованных лиц, включая банки, РСПП, АСВ. Лето и осень прошли в ожидании. Наконец, в ноябре 2012 года Дума отказалась от принятия изменений в исходном виде.

Было решено разбить их на части. Однако и после этого банкам никто не объяснил, в каком временном режиме и в каком порядке будут вноситься изменения в действующую экономическую конституцию страны. К чему теперь готовиться? Произойдет ли это в 2013 году или через пять лет? Планировать бизнес, ориентированный на перспективу, в такой ситуации очень сложно.

- То есть государство само создает правовые риски?

- Да, здесь правовой риск проистекает из неопределенности. Звучат призывы к банкам выдавать более «длинные» кредиты, и при этом нет никакой правовой ясности даже на год вперед. Кредиторы не знают, как будет выглядеть та нормативно-правовая база, в рамках которой их кредитные правоотношения будут развиваться. Другой характерный пример - ипотечное и потребительское кредитование в ожидании вероятного принятия закона о личном банкротстве, ведь он будет применяться ко всем ранее выданным кредитам. Банкам приходится свои будущие риски закладывать в ставку уже сегодня. Может оказаться, что гражданин, инициируя банкротство, получит законное право как минимум затянуть процесс возврата долга и обращения взыскания на залог. Не говоря уж о том, какие широкие возможности открываются для мошенничеств с учетом прописанного в законопроекте низкого порога банкротства (50 тыс рублей).

БАНКИ НЕ СПОСОБНЫ УВЕЛИЧИТЬ СВОЙ ЛОББИСТСКИЙ ПОТЕНЦИАЛ

- Насколько велико влияние самих банков на процесс подготовки законов?

- Попробуем измерить уровень влияния всего финансового сектора на законотворческий процесс. В этом он резко проигрывает нефтегазовой отрасли, что, в общем-то, соответствует экономическому укладу страны. Напомню, что бюджет на 70% формируется сырьевым сектором. При этом крупнейшие компании ТЭК ищут равновеликих партнеров среди ведущих международных банков, получая услуги на зарубежных финансовых рынках. Западное законодательство эти компании вполне устраивает, и по мере возможности они даже на него влияют.

Совокупный налоговый взнос финансового сектора приблизительно в 10 раз меньше того, что дает «нефтянка», а в кризисные годы этот взнос был вообще ничтожным. Посмотрим на ситуацию с другой стороны: активы банковского сектора составляют 80% от ВВП. Но, по моему внутреннему ощущению, то влияние, которое финансово-кредитные организации оказывают на процесс законотворчества, нисколько не увеличилось по сравнению с ситуацией конца 1990-х годов, когда их активы не превышали 15% ВВП. Видимо, банки не способны увеличить свой лоббистский потенциал в сырьевой модели экономики.

- Банки не могут или не хотят?

- Тут возникает два препятствия. Когда банки приходят с предложениями по рознице, они играют на политическом поле и натыкаются на ограничения, связанные с электоральными факторами. Банкиры предстают «жирными котами», которые «обирают простого человека».

Когда же речь идет о финансовых инновациях на рынке капиталов, то возникает новая помеха. Предложения банкиров попадают из зоны ответственности Центрального банка в сферу ФСФР, а для этого органа банки всегда были «неродными детьми», конкурентами брокеров, управляющих компаний, инвестиционных фондов. 15 лет назад считалось, что открытые ПИФы смогут всерьез создать конкуренцию банкам в борьбе за сбережения граждан. И оказывается, что финансовые инновации в сфере кредитования или секьюритизации ссудных портфелей -это не приоритет ФСФР.

Правда, у службы есть одно очень важное достоинство в сфере финансового законотворчества - большой опыт создания и внедрения новых финансовых инструментов (пусть и не во всем удачный). Ведь новая ценная бумага, перед тем как выйти на рынок, должна быть определена в законе (таковы издержки кодифицированного права), поэтому все законопроекты, касающиеся новых инструментов фондового рынка, готовят эксперты службы. В этом ФСФР смогла накопить больший опыт, нежели Банк России, ведь в части классического банковского бизнеса дело обстоит иначе. Есть Закон «О банках и банковской деятельности», в нем предусмотрено девять видов банковских операций, считается, что этого регулирования достаточно: дескать, банки сами разберутся с использованием каких договорных конструкций размещать и привлекать денежные средства.

- Будет ли законотворческий опыт ФСФР востребован, когда служба станет частью ЦБ?

- Я очень рассчитываю, что возникнет позитивная синергия. Опыт ФСФР в сфере финансового законотворчества будет помножен на ресурсные возможности Банка России. Хотя сохраняется некоторый риск того, что законотворческий опыт растворится в недрах ЦБ.
Однако окончательная конфигурация может измениться, если при создании мегарегулятора все полномочия в сфере финансового законотворчества отойдут Минфину. Может сложиться новый, единый подход к разработке проектов нормативных актов, что исключит коллективную безответственность и непродуктивную ведомственную конкуренцию.

- В какой мере наше законодательство, связанное с банковской деятельностью, нуждается в доработке?

- Основной массив норм создан, требуется его тонкая настройка. Однако есть зияющие бреши в секторе розничных финансов, где катастрофически мешают популизм и нежелание следовать общепринятым международным стандартам. В сфере внедрения зарубежных финансовых инноваций, пришедших из системы англо-саксонского права, не меньшие пробелы сохраняются по иным, указанным выше причинам. Везде мешает отсутствие цивилизованной процедуры разработки законов.

Ситуация может исправиться, если будет изменена процедура, а акцент сделан на подготовке развернутых концепций. Всю работу следует организовать на единой площадке, чтобы одно ведомство отвечало за весь процесс. Причем оно должно отвечать не за принятие закона как такового, а за появление нового «живого» сегмента финансового рынка. Тогда законописание действительно станет законотворчеством.

Беседовала Елена Бродская

Источник
NBJ